Федерации: правовое регулирование и практика. Понятие "государственная функция", "услуга" и "публичная услуга" Для публичной услуги характерно

• Экономика: пределы государственно-правового воздействия
• Экономическое законодательство: к истории вопроса
  • Государственное регулирование экономики России
  • Экономическое законодательство в советский период и эпоху реформ
  • Современная российская экономика и законодательство
• Концепции правового регулирования экономики и административное право
  • Публичное экономическое право Франции
  • Германия: право экономики, административно-хозяйственное право
  • Экономический анализ права
  • Идеи экономического права в России
• Экономическое право - комплексная отрасль или учебная дисциплина?
  • Продолжение дискуссии о хозяйственном праве
  • Публичное экономическое право: тенденции развития
• Публичное право и регулирование экономических отношений
• Деление права на публичное и частное
  • В поисках критерия разделения права на публичное и частное
  • Современные тенденции разделения права
• Роль административного права в регулировании экономики
• Конституционные принципы регулирования экономики
  • Концепция «экономической конституции»
  • Постановления Конституционного Суда РФ в экономической сфере
• Публичные элементы в гражданском праве России
• Участие государства в имущественных отношениях
• Гражданская правосубъектность государства и его органов
  • Разнообразие теорий о гражданской правоспособности государства
  • Иммунитет государства
  • Концепция юридического лица и правоспособность государства
  • Органы публичной власти как юридические лица
• Государство и казна
  • Понятие казны
  • Состав федеральной казны
• Имущественная ответственность государства
  • Возмещение вреда, причиненного государством: теоретические подходы
  • Порядок возмещения вреда за счет казны
  • Проблема определения надлежащего ответчика по делам о возмещении вреда государством
  • Исполнение судебных решений о взыскании вреда с государства
• Взаимодействие государства и бизнеса
• Участие бизнеса в государственном управлении
• Публично-частное партнерство: история возникновения и основные формы
• Государственно-частное партнерство в России
• Концессия как форма публично-частного партнерства
  • Возникновение и распространение концессий
  • Смешанный характер концессионного соглашения
  • Объекты и субъекты концессионного соглашения
  • Условия концессионного соглашения
  • Порядок заключения концессионного соглашения
• Субъекты экономического регулирования
• Экономическая компетенция органов публичной власти
  • Федеральные органы власти в сфере экономики
  • Органы по управлению государственной собственностью
• Правовой статус «смешанных органов» в сфере экономики
  • Счетная палата РФ
  • Центральный банк РФ
• Государственные корпорации и государственные компании
  • Общие нормы о государственных корпорациях
  • Виды государственных корпораций
  • Деятельность государственных корпораций
  • Риски при создании государственных корпораций
  • Государственная компания
• Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
  • Теоретические основы саморегулирования
  • Саморегулируемые организации в России
  • Правовой статус саморегулируемых организаций
  • Публично-правовые черты саморегулируемых организаций
• Квазигосударственные органы
• Частные организации, осуществляющие аутсорсинг административно-управленческих процессов
• Публично-правовые способы регулирования экономики
• Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
  • Экономическая функция государства
  • Государственная регистрация
  • Лицензирование в экономической сфере
  • Государственный контроль и надзор
• Экономическое прогнозирование и планирование
• Оказание публичных (государственных) услуг в экономической сфере
  • Импорт концепции «сервисного государства»
  • Российская правовая доктрина публичных услуг
  • Нормативные основы предоставления государственных услуг в Российской Федерации
  • Электронизация государственных услуг
  • Специфика государственных услуг в экономической сфере
• Государственное регулирование цен и тарифов
  • Либерализация цен и основы ценовой политики
  • Законодательные основы государственного регулирования цен
• Государственная поддержка
  • Виды государственной поддержки
  • Государственные и муниципальные преференции
• Управление государственной собственностью
• Основы управления государственной собственностью
  • Состав государственной собственности
  • Формы управления государственной собственностью
  • Учет государственной собственности
• Разграничение государственной собственности
  • Нормативные основы разграничения государственной собственности
  • Современное законодательство о разграничении государственной собственности
  • Проблема возмездности в отношениях по разграничению государственной собственности
• Приватизация государственной собственности
  • Правовая природа приватизации
  • Основные способы приватизации
  • Национализация как антипод приватизации
• Создание унитарных предприятий
• Акционерная собственность государства
• Коррупция как деструктивный фактор в экономике
• Теневая экономика и коррупция
• Способы противодействия коррупции в экономике
  • Нормативная база противодействия коррупции
  • Антикоррупционная экспертиза экономического законодательства
• • Административные барьеры для бизнеса
  • Административные барьеры при осуществлении легализующих функций
  • Административные барьеры при осуществлении государственного контроля
  • Административные барьеры при предоставлении публичной информации

Российская правовая доктрина публичных услуг

В научном плане феномен публичных услуг в России объясняется явно недостаточно. Наука административного права придерживается консервативных подходов, определяя государственное управление через организующее воздействие на управляемых субъектов.

Одно из первых определений было дано Ю.А. Тихомировым: публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан 1 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200. . В свое время, когда в нормативных и программных документах нашей страны не было упоминаний о государственных услугах, мы выделили признаки публичных услуг в целях отличения их от публичных функций 2 См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. №6.С. 4-5. .

Публичные услуги:

• обеспечивают деятельность общезначимой направленности;
• предполагают потенциально неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой;
• осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом (на основе контракта, акта органа власти, делегирования);
• основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Соответственно публичная услуга - это та же публичная функция, которая может осуществляться негосударственным субъектом. Теоретически существуют два пути «свободного обращения» публичных услуг: полуадминистративное делегирование («полу» - потому что негосударственные организации не входят в государственную систему и не имеют публичной правоспособности) и контракт.

Категория государственных услуг проистекает из государственных функций. Мы исходим из того, что все основные направления деятельности государства - это его функции. Государственные функции относятся к публичным функциям, продиктованным публичными интересами. В то же время публичные функции выполняет не только государство, негосударственные субъекты тоже могут быть связаны публичным интересом. В этом плане важно провести различие между государственной функцией и государственной услугой как разновидностью этой функции.

Недостаток научной литературы по вопросам публичных услуг не позволяет говорить о сложившейся доктрине, особенно учитывая склонность ученых-юристов к комментированию нормативных актов. Поэтому доктрина часто следует за законодательством, а не наоборот.

Во-первых, это объяснение самого феномена публичных услуг, а также обоснование разницы между публичными и государственными услугами, на основе очевидного для российского законодательства игнорирования понятия «публичности».

К признакам публичной услуги относят:

• индивидуальный, адресный характер;
• заявительный характер предоставления услуги;
• недискриминационный характер (при наличии оснований - любому обратившемуся);
• предоставление услуги безвозмездно или по регулируемым государством ценам 3 См.: Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко A.M. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 106-107. .

Сюда же следует отнести и поднятую проблему вовлеченности местного уровня власти в процесс оказания публичных услуг 4 См.: Щепачев В.А. Участие местного самоуправления в оказании публичных услуг населению: некоторые проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. , и вопросы социальных и бюджетных услуг 5 См.: Карпова Н.И. Актуальные вопросы перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных учреждений // Российская юстиция. 2009. № 2. .

К признакам социальных услуг относят следующие:

• услуги оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ;
• адресная субъектная направленность (социальные услуги получают тс слои населения и отдельные граждане, которые нуждаются в оказании помощи);
• перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован;
• финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;
• субъекты, оказывающие услуги, - в основном государственные и муниципальные учреждения.

Ученые отмечают, что понятие услуги - способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц - не является новым для нашего законодательства. В Конституции РФ понятие «услуга» определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74), в ГК РФ - как объект гражданских прав (ст. 128, 129), в Бюджетном кодексе - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. 6, 65), в федеральных законах о социальном обслуживании - как действия по оказания помощи клиенту социальной службы. В условиях бессистемного подхода к услугам органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг и решают вопросы их платности 5 См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф.. Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 10. .

Во-вторых, дискуссия о субъектах оказания публичных услуг, выводящая и на теоретическое осмысление «юридических лиц публичного права», и на обозначение границы публичного и частного. Высказываемая административистами позиция о том, что государственные органы могут выступать только как организаторы предоставления государственных услуг 6 См. Докучаева И.М. Понятие «публичные услуги» и некоторые проблемы их правового регулирования // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 103. , явно уводит оказание услуг в сферу гражданского права, что противоречит их натуре.

В-третьих, проблема коммерциализации публичных услуг. Все публичные услуги не могут быть оказаны безвозмездно, что неизбежно ставит вопрос об их стоимости, порядке оплаты и контроле за этой деятельностью. Ставится вопрос - не будет ли двойной оплаты за оказываемые услуги, ведь расходы на деятельность государственных органов уже профинансированы за счет налогов.

В-четвертых, стандартизация государственных услуг 7 См.: Нестеров А.В. Некоторые аспекты проекта Федерального закона «О стандартах государственных услуг» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. . Здесь следует напомнить, что изначально предполагалось принятие федерального закона о стандартах государственных услуг, проект которого активно обсуждался. Вообще, вопросами стандартов занимаются не столько исследователи, сколько эксперты-разработчики.

В-пятых, направление электронизации публичных услуг 8 См.: Гриценко АВ. Электронные административные регламенты // Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления. М., 2004. С. 128-143. . В условиях электронного государства мало говорить просто об оказании публичных услуг, многие из них могут и должны быть переведены в электронный формат.

В-шестых, работы, посвященные исследованию концепции сервисного государства и публичных услуг за рубежом.

Что касается практики высших судов, то только Конституционный Суд РФ частично затронул проблематику публичных услуг, не дав их однозначного понимания. Так, в Определении КС РФ от 14 января 2003 г. № 20-о «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Ивановской области о проверке конституционности отдельных положений статей 9, 10 и 15 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимо имущество и сделок с ним» и Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» учреждения юстиции рассмотрены как «государственные органы в сфере исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказывающие по поручению государства специализированные административные услуги, т.е. осуществляющие публичные функции, при том что такие услуги предоставляются ими на коммерческой основе, за плату; они финансируются за счет внесения платы за государственную регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации, а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств иных не запрещенных законом источников». Здесь, по сути, услуги отождествляются с функциями.

Постановление КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-п «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова» 9 СЗ РФ. 2008. №31. Ст. 3763. Речь идет о статьях утратившего ныне силу закона, которыми допускалось возмещение за счет частных лиц расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. продолжает эту традицию. Государственный контроль как одна из функций государственной власти, имеющих императивный характер, должен финансироваться за счет публичных средств через государственно-бюджетный механизм. Исключение могут составлять лишь случаи, когда государственный контроль проводится по инициативе подконтрольного субъекта либо в связи с необходимостью принудительного исполнения подконтрольным субъектом возложенной на него законом обязанности по самостоятельному контролю за соответствием его товаров (работ, услуг) установленным требованиям. В таких случаях государственный контроль представляет собой своеобразную публичную услугу, оказание которой соответствующим государственным органом предполагает в той или иной форме возмещение подконтрольным субъектом произведенных этим органом затрат.

Таким образом, государственный контроль в сфере экономической деятельности, в том числе контроль за соответствием реализуемой индивидуальными предпринимателями продукции обязательным требованиям, должен, по общему правилу, обеспечиваться бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам.

В этом постановлении можно усмотреть намек на платность публичной услуги (в отличие от функции).

(Гусева Т. С.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 1)

К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТАНДАРТОВ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Т. С. ГУСЕВА

Гусева Т. С., доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Института истории и права Пензенского государственного педагогического университета, кандидат юридических наук.

Статья 7 Конституции РФ провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако данная норма не может быть реализована в полном объеме без закрепления минимальных социальных стандартов. К сожалению, федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах» до настоящего времени не принят, хотя его проект был разработан в начале 90-х годов. С. В. Калашников отмечает, что еще со времен СССР в России существует тенденция подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы. При использовании в качестве стандартов технических характеристик (число жителей на одну аптеку, наполняемость классов в образовательной школе и т. д.) отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. При использовании сущностных показателей социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества <1>. ——————————— <1> Калашников С. В. Становление социального государства в России. М., 2003. С. 83.

Разделяя позицию С. В. Калашникова, представляется важным отметить практическую возможность привлечения к ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за несоблюдение государственных социальных стандартов. При этом под государственными социальными стандартами понимаются устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных Конституцией социальных прав граждан, а также порядок предоставления этих прав, служащих ориентирами для государственной экономической и социальной политики. А. В. Аронов рассматривает государственные социальные стандарты как необходимое условие оптимизации выполнения социальных обязательств государства и проведения эффективной социальной политики в целом <2>. Безусловно, для всех сфер социальной политики необходимо выработать государственные стандарты. Объектом исследования в этой статье будет только одно из направлений социальной политики — область социального обеспечения. ——————————— <2> Аронов А. В. Социальные обязательства государства и механизм их ресурсного обеспечения налоговой системой. М: РАГС, 2003. С. 58.

Статья 39 Конституции РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, но при этом не содержит каких-либо указаний на размеры государственных пенсий и пособий. Конституционная норма почти дословно воспроизводит положения ст. 26 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г., о праве каждого на социальное обеспечение, за исключением следующего положения: «Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума». Отсутствие данного положения в Конституции РФ негативно отражается на фактически сложившейся ситуации в сфере социального обеспечения. В настоящее время государственным ориентиром в области социального обеспечения является прожиточный минимум, установленный Федеральным законом от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в РФ» <3>. Е. Г. Азарова и Т. К. Миронова отмечают, что при разработке методики подсчета этого минимума особо подчеркивалось, что он предназначен для кризисного периода после беспрецедентного повышения цен в связи с либерализацией Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. N 210 <4>. ——————————— <3> Российская газета. 1997. 29 окт.; 2000. 30 мая; 2004. 31 авг. <4> Азарова Е. Г., Миронова Т. К. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирцева, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 598 — 599.

Прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Прожиточный минимум должен определяться ежеквартально в целом по России и в каждом субъекте РФ. В соответствии со ст. 2 указанного Закона прожиточный минимум в целом по Российской Федерации предназначается для оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; обоснования установленных на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, минимального размера пенсий по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат; формирования федерального бюджета. Прожиточный минимум в субъектах РФ предназначен для оценки уровня жизни населения субъекта РФ при разработке и реализации региональных социальных программ; оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам; формирования бюджетов субъектов РФ. Несмотря на очевидность того, что МРОТ, минимальный размер пенсий, пособий, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку в этом случае физическое выживание просто невозможно, суммы пенсий, пособий, стипендий, получаемые гражданами, значительно ниже прожиточного минимума. Соотношение минимального размера оплаты труда с прожиточным минимумом для трудоспособного населения в III квартале 2003 г. составило 19,4% (в III кв. 2001 г. — 18%); минимального размера выплат пенсионерам с их прожиточным минимумом — 40,7%; ежемесячного пособия на ребенка с прожиточным минимумом для детей — 3,4% (в 2001 г. — 4,8%) <5>. ——————————— <5> Григорянц Г. Н., Замараева З. П. Социальная защита населения в России: становление и развитие. М., 2004. С. 21 — 22.

В настоящее время провести аналогичный анализ не представляется возможным. Начиная с I квартала 2005 г. величина прожиточного минимума в целом по России не устанавливалась, хотя Закон «О прожиточном минимуме в РФ» не отменен. Означает ли это, что федеральные власти не желают ориентироваться даже на минимальные стандарты в области социального обеспечения и снимают с себя всю ответственность за социальное благополучие населения? Это особенно тревожно в условиях вымирания населения России. Численность населения в Российской Федерации за последние 20 лет (с 1996 по 2006 гг.) снизилась на 5,5 млн. человек. Возрастает число лиц, не способных заработать себе на жизнь в силу возраста и состояния здоровья и нуждающихся в социальном обеспечении. Представляется необходимым разработать и ввести в действие государственные социальные стандарты в каждой области социального обеспечения. Ориентирами в их разработке должны стать не только минимальные социальные гарантии (такие как прожиточный минимум), но и средние социальные стандарты, позволяющие не только выживать, но и обеспечивать приемлемый уровень жизни. В пенсионном обеспечении размер базовой части трудовой пенсии по старости должен быть не ниже прожиточного минимума, а общая сумма пенсии должна быть приближена к величине средней заработной платы по стране. В обеспечении социальными пособиями необходимо выработать минимальные размеры каждого вида государственного пособия, но они должны быть не ниже прожиточного минимума для неработающих граждан и не ниже среднего заработка по месту работы для граждан, имеющих работу. В области социального обслуживания ориентиром должен быть набор бесплатных для населения услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания. В области здравоохранения необходимо разработать перечень видов медицинской помощи, предоставляемой бесплатно. Не менее важно и то, что обо всех этих стандартах необходимо информировать население при помощи СМИ. Сделав область государственных стандартов в сфере социального обеспечения открытой для контроля со стороны населения, можно рассчитывать на действенность этих нормативов.

——————————————————————

В России первое упоминание о них в 90-х годах. А более четкое представление о них лишь с 2004 года.

1. Публичные услуги в Европе зародились в Европе. Один из основных идеологов – Леон Дюги (теория сальдаризма ). Публичные службы (услуги) – (в соответствии с французским подходом) это всякая обязательная деятельность, осуществляемая субъектом публичного права (публичным субъектом) либо под его руководством во всеобщем интересе. Эта концепция оказала влияние на такие страны, как Португалия, Италия, Испания, а через них и на правовые системы колоний. В Латинской Америке эта концепция присутствует.

2. Концепция обеспечения жизнедеятельности (Германия, Эрнст Форсткофф). У частных лиц есть потребности, удовлетворение которых носит жизненный характер (без них невозможно) => публичные услуги – это те услуги, которые обеспечивают жизнедеятельность населения. Но иногда государство может передавать отдельные полномочия частному сектору.

3. Концепция государственного менеджмента и универсальных услуг (англосаксонская система, Великобритания). Нет деления на частное и публичное право, нет отраслей. Государство в рамках этой концепции заимствует механизм деятельности, управления, выработанный в частном секторе, соответственно, если частный сектор развит, то и государство также. Концепция универсальных услуг – государство должно обеспечить предоставление определенного набора общедоступных услуг по установленным минимальным стандартам (универсальные услуги).

Все эти разные подходы в рамках формирования ЕС и общего рынка привели к выработке общего знаменателя. Общая концепция (усредненная) служб общего значения .

В России законодательного понятия публичных услуг не существует. Развиваются отдельно более узкие категории: государственные и муниципальные услуги.

Все услуги, которые вышли за пределы государственных и муниципальных, автоматически попали в сферу частноправового регулирования.

ст. 6 БК: государственные (муниципальные) услуги – услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственными муниципальными органами, учреждениями, иными юридическими лицами.

Государственное муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. Т.е. задание – это поручение государственным (муниципальным) органам, учреждениям и иным юр.лицам осуществить какую-либо деятельность корреспондирующую публичным службам и на которую выделяется финансирование.

Указ Президента «О системе и структуре» от 9 марта 2004 года: определение гос.услуг применительно к федеральному уровню:

Гос.услуги – услуги, оказываемые федеральными агентствами, иными органами, подведомственными им организациями, другими юр.лицами в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, в других сферах, предоставляемые бесплатно или по регулируемым ценам.

Федеральный закон 2010 «Об организации предоставления гос. и мун. услуг» № 210 ФЗ:

Государственные (муниципальные) услуги – это деятельность по реализации функций исполнительных органов государственной власти, государственных внебюджетных фондов, ОМС, осуществляемая по запросам заявителей. В этом законе, получается, урегулированы ТОЛЬКО услуги, предоставляемые ОРГАНАМИ власти (административные услуги), т.е. не регулирует социальные услуги в отличие от Указа.

Признаки государственных муниципальных услуг:

1. их предоставление является функцией государства или муниципалитета

2. предоставление таких услуг является обязательным

3. осуществляются по запросам заявителей , т.е. направлены на удовлетворение потребностей населения

Понятие «государственная услуга» было заимствовано из зарубежного опыта (преимущественно из Германии) и появилось в России в процессе проведения административной реформы.

Существуют различные мнения по поводу субъектного состава участников правоотношений, связанных с оказанием государственных услуг. Ряд российских авторов считают, что государственные услуги связаны с государственной службой и могут оказываться только органами государственной власти 1 , другие полагают, что стороной, оказывающей государственные услуги могут быть и органы местного самоуправления, и даже любые организации 2 .

Тем не менее, мнение, что государственная услуга может выполняться негосударственной организацией на том основании, что вообще функция органа государственной власти может быть присвоена любой организации нормативно-правовым актом 3 , представляется новацией, чреватой в России непредсказуемыми последствиями.

Прежде всего, возникает вопрос: от чьего имени будет действовать субъект при оказании государственной услуги? Очевидно, услуга может считаться государственной, если она оказывается государством или от имени государства. В соответствии с ч.1 ст.125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и права и обязанности только органы государственной власти в пределах установленной компетенции. Частью 3 ст.125 ГК РФ предусмотрена ситуация, когда юридические лица могут выступать от имени Президента РФ, Правительства РФ, субъекта Российской Федерации и муниципального образования по их специальному поручению. Связано это с тем, что Президент РФ (единоличный орган) и Правительство РФ (коллегиальный орган) сами не обладают правами юридических лиц частного права 4 .

Таким образом, Гражданским кодексом РФ не предусмотрена возможность, когда юридическое лицо частного права выступает от имени публично-правового образования - Российской Федерации. Юридическое лицо может выступать от имени Президента РФ, Правительства РФ, публично-правовых образований, входящих в состав Российской Федерации, - субъектов Федерации и муниципальных образований, но не от имени Российской Федерации.

Наряду с термином «государственные услуги» нередко употребляется и другой – «публичные услуги», причем зачастую оба термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне ясное понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными.

Социально значимые услуги, адресованные неограниченному кругу лиц, в которых заинтересовано все общество, являются публично-правовыми услугами. Понятие публично-правовых услуг включает в себя услуги, оказываемые государственными органами от имени Российской Федерации (государственные услуги) и общественно-значимые услуги, оказываемые государственными и негосударственными организациями частного права (негосударственные услуги или публичные услуги).

Государственные услуги также являются публичными, но характеризуют специального субъекта: это всегда обладающие властными полномочиями государственные органы. Например, органы местного самоуправления не входят в состав органов государственной власти, оказываемые ими услуги, как правило, являются публичными, но в случаях, предусмотренных ст.19 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ, они могут оказывать государственные услуги, реализуя переданные им в соответствии с законом государственные полномочия.

Публичные услуги, представляя собой гражданско-правовое отношение (строго говоря, комплексное отношение) и предоставляются на основе возмездности или безвозмездно. Государственные услуги, как правило, бесплатны, их оказание регулируется публичным правом, в связи с их оказанием обычно взимается сбор (пошлина), который является условием оказания услуги (предоставления права), а осознаваемая плательщиком возмездность выражается лишь в их опосредованной связи. В процессе оказания услуги могут возникать другие правоотношения сторон, например, связанные с возмещением вреда, наносимого одной из сторон в связи с пользованием услугой.

Сочетание в публично-правовой услуге различных по характеру регулирования элементов обусловлено их общественной значимостью и задачами государственного управления. Например, в немецком административном праве (из которого было заимствовано понятие «государственная услуга») в зависимости от характера управленческого воздействия выделяют два вида государственного управления - управление, вторгающееся в права человека, и позитивное управление (управление по предоставлению услуг) 5 .

Под управлением, вторгающимся в права и свободы человека, следует понимать управление, в результате которого происходит ограничение прав и свобод посредством издания и применения административных актов или иными способами, ограничивающими свободу действий граждан. Данный вид управления характерен для административно-правового регулирования в таких областях, как налоги и сборы, обеспечение общественного порядка и безопасности (решение о взимании сбора, применение мер принуждения, меры по обеспечению общественного порядка) 6 .

Управление по предоставлению публично-правовых услуг является видом публичного управления, в результате осуществления которого расширяется и укрепляется (улучшается) правовое положение гражданина за счет предоставления благ. Наиболее ярким примером данного вида управления является предоставление государственных услуг, таких, как социальная помощь, жилищные субсидии, финансирование обучения, содержание государственных и муниципальных учреждений (бассейны, детские сады, музеи и т.д.), а также государственное инвестирование в экономику, сельское хозяйство, культуру посредством предоставления субсидий.

Признание того, что современное государство оказывает не только властное воздействие, но и осуществляет позитивное государственное управление, обусловливает возникновение новых форм государственного управления. Основной вклад в развитие теории позитивного государственного управления внес немецкий ученый Эрнст Форстхофф. Он сформулировал положение о том, что для осуществления позитивного государственного управления недостаточно классических административно-правовых (властных) форм, следовательно, необходим поиск иных форм государственного управления 7 . Позитивное (предоставляющее) государственное управление, по мнению Э. Форстхоффа, осуществляется не только в административно-правовых, но и в частноправовых формах.

В соответствии с классическим подходом свобода выбора государством соответствующей формы управления предполагает, что государство вправе выбрать как организационно-правовую форму частного права (создать юридическое лицо частного права), так и частноправовой способ регулирования правоотношений, складывающихся между государством и частными лицами 8 .

Возможность осуществления позитивного государственного управления в частноправовых формах позволяет преодолеть несоответствие между изменившимися функциями государственного управления (государство признало, что оно должно осуществлять не только принуждение, но и оказывать своим гражданам услуги) и правовыми формами его осуществления, поскольку традиционные формы предназначены исключительно для властного обязывания 9 .

Как отмечают исследователи немецкого административного права, допустимость применения частноправовых форм объясняется отсутствием в административном праве собственных правовых форм для осуществления позитивной деятельности государства по предоставлению благ 10 .

Признание за государством возможности использования частноправовой формы при осуществлении государственного управления является преобладающей, но не единственной позицией.

Другими немецкими правоведами исключается возможность выбора субъектом публичного управления частноправовой или публично-правовой формы деятельности 11 . Согласно данной позиции субъекты публичного управления при реализации государственных и муниципальных задач и предоставлении услуг должны действовать только в рамках административно-правового регулирования. Так, Д. Элерс, будучи противником использования субъектом публичного управления частноправовых форм, называет несколько проблем, вытекающих из свободы выбора правовой формы.

Во-первых, такая свобода повлечет за собой правовую нестабильность (юридическую ненадежность, неустойчивость), поскольку гражданин не может самостоятельно ни определить, ни предвидеть, какую правовую форму в конкретном случае изберет административный орган;

Во-вторых, свободное определение субъектом публичного управления правового режима (публичное право либо частное право), а соответственно, и правовых последствий, может привести к злоупотреблениям со стороны субъекта публичного управления, когда он сможет выбирать позицию более выгодную для себя, а не для гражданина 12 .

Вместе с тем, Д. Элерс ничего не говорит о ситуации, когда государство не имеет необходимых ресурсов для оказания услуг в объеме, установленном законом, и не имеет в своем распоряжении организационно-правовых форм, ограничивающих его ответственность разумными рамками (в собственности Российской Федерации могут находиться только акции ОАО, имеющие относительно высокие издержки функционирования, тогда как унитарные предприятия не обладают требуемой имущественной автономией).

Таким образом, различным функциям субъектов публичного управления должны быть присущи соответствующие формы реализации 13 . Однако при осуществлении государственного управления в частноправовых формах государство не изменяет своей властной сущности, что влечет за собой необходимость особого правового регулирования этих форм деятельности. Поэтому общепризнанным среди немецких правоведов является тезис о том, что субъект публичного управления, используя в своей деятельности частноправовые формы, обязан соблюдать ограничения, установленные публичным правом 14 .

В немецкой и российской административно-правовой доктрине длительное время господствовала позиция, согласно которой государство, использующее в своей деятельности частноправовые инструменты, приравнивается к субъектам частного права 15 .

Современная административно-правовая наука при рассмотрении данной проблемы исходит из того, какую цель преследует субъект публичного управления, используя частноправовые инструменты 16 . В том случае, если субъект публичного управления действует в частноправовой форме для непосредственной реализации публичной задачи, то, по мнению ряда авторов, в данном случае должно применяться административное частное право.

Характерной чертой административного частного права является расхождение формы деятельности субъекта публичного управления (частноправовая) с целью его деятельности (публично-правовая), что приводит к «сосуществованию» частного и публичного права. Примером такого сосуществования является австрийская государственное акционерное общество «Asfinag» и ее дочерняя компания «Asfinag Maut service» GmbH (общество с ограниченной ответственностью), осуществляющие управление системой взимания платы за пользование платными дорогами в Австрии.

Если государство участвует в гражданском обороте, не реализуя при этом публичные задачи на условиях конкуренции, и заключает сделки для того, чтобы создать предпосылки для реализации публичных задач, то оно выступает как «фиск» (казна). Согласно теории «фиска» фискальная деятельность (в узком смысле) государства может осуществляться двумя способами:

Во-первых, в форме предпринимательской деятельности (например, участие в уставном капитале и управлении юридическими лицами);

Во-вторых, в форме фискальных вспомогательных сделок, которые заключаются в целях создания условий для осуществления публичных задач по отношению к третьим лицам (например, закупка канцелярских предметов субъектами публичного управления).

Важно отметить, что теория фиска применима и в российском праве, поскольку публично-правовые образования могут выступать в гражданском обороте наряду с юридическими лицами частного права. Так, в соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Ч. 1. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2010.

Сборник включает статьи участников международной научно-практической конференции «Экономика и управление: проблемы и перспективы развития», прошедшей 15-16 ноября 2010 г. в г. Волгограде на базе Регионального центра социально-экономических и политических исследований «Общественное содействие». Статьи посвящены актуальным вопросам экономической, управленческой теории и практики, изучаемыми учеными из разных стран - участниц конференции.

Нестеров А. В. Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 14-17.

Рассмотрено соотношение правоприменения, правособлюдения и правообеспечения в административном праве. Выявлено отличие правового администрирования и государственного управления. Определены публичные административно-правовые функции. Показана принципиальная необходимость административных судов.

Кузянов А. В. В кн.: Административная юрисдикция. Материалы всероссийской научно-практической конференции. М.: ВГНА Минфина России, 2012. С. 97-99.

В докладе затронуты вопросы юрисдикции военных комиссариатов, а именно наиболее проблемные моменты, которые возникают при составлении протоколов об административных правонарушениях у должностных лиц военных комиссариатов в отношении призывников.

Евсиков А. М. Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 5. С. 138-143.

Автор данной статьи останавливается на недавно принятых изменениях административного законодательства, в соответствии с которыми санкции ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ для юридических лиц впервые в истории антимонопольного законодательства нашей страны предусматривают возможность исчисления «оборотного» административного штрафа за совершение юридическим лицом правонарушений, связанных с ограничением конкуренции или злоупотреблении своим доминирующим положением на рынке.

Данная работа посвящена критическому анализу института минимальной заработной платы в странах с развитой рыночной и переходной экономикой, а также в некоторых развивающихся странах. Рассматриваются институциональные особенности минимальной оплаты труда в отдельных странах: процедура установления, региональные особенности, роль профсоюзов. В специальном разделе анализируется динамика абсолютного и относительного размера МЗП, выявляются те общественные группы, которые выигрывают и проигрывают от пересмотра минимальной оплаты. Особое внимание уделено воздействию института МЗП на рынок труда. Автор рассматривает механизм трансляции повышения минимальной оплаты труда на динамику занятости и безработицы, приводит результаты эмпирических исследований. Опыт многих стран свидетельствует, что «скачкообразное» повышение МЗП приводит к стагнации и даже сокращению занятости, в первую очередь среди социально не защищенных слоев. Особенно негативный эффект фиксируется для компаний с высокой долей трудовых издержек и широким применением неквалифицированного труда, т.е. прежде всего для малого предпринимательства и предприятий аграрного сектора. Один из выводов работы состоит в том, что увеличение МЗП не является эффективным средством решения проблемы бедности, так как большинство ее получателей сосредоточены в домохозяйствах со средним и выше среднего уровнем дохода.

Трунин П. В. , Дробышевский С. М. , Евдокимова Т. В. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2012.

Целью работы является сравнение режимов денежно-кредитной политики с точки зрения уязвимости экономики использующих их стран к кризисам. Работа состоит из двух частей. Первая часть содержит обзор литературы, где представлены результаты исследований, рассматривающие подверженность кризисам экономик, применяющих такие режимы денежно-кредитной политики, как таргетирование валютного курса, классическое и модифицированное инфляционное таргетирование. Также приводятся оценки эффективности накопления валютных резервов в качестве инструмента предотвращения или смягчения кризисов. Во второй части работы - эмпирической - описаны методология и результаты сравнения адаптационных способностей экономик, полученные на основе анализа динамики ключевых макроэкономических показателей в докризисный и посткризисный периоды в странах, сгруппированных по режимам денежно-кредитной политики. Кроме того, представлены оценки подверженности экономик кризисам на основе расчета частот наступления кризисов при различных режимах.

В статье рассматриваются проблемы влияния внешних условий при оценке эффективности государственного сектора методом Data Envelopment Analysis. На примере системы здравоохранения в российских регионах в 2011 г. проводится сравнительный анализ современных методов учета внешних условий. Предлагается перспективная методика коррекции оценок эффективности, полученных методом DEA. Несмотря на преимущества DEA-анализа как инструмента оценки эффективности государственной власти, его применение связано с рядом методологических трудностей. Учет нескольких факторов, влияющих на эффективность, требует применения более сложных методов, наиболее перспективным из которых является кластеризация изучаемых DMU по набору признаков и построение локальных границ производственных возможностей. Применение регрессионного анализа для коррекции оценок в настоящее время требует более глубокого изучения, поскольку не исключена возможность появления систематических ошибок в коррекции. Наиболее перспективным подходом представляется сочетание коррекции исходных показателей и кластеризации, дополненное многостадийным анализом. Рассмотрение нескольких стадий преобразования ресурсов общества в общественно полезный результат позволит локализовать слабые стороны работы государственной организации.